Der Bericht der Strukturkommission der Bundeswehr – Einige Anmerkungen

(10. November 2010)

Vor wenigen Wochen hat die von Bundesverteidigungsminister zu Guttenberg eingesetzte Strukturkommission ihren Bericht vorgelegt. Er zielt – nach der eigenen Formulierung der Kommission – auf eine im guten Sinn radikale Erneuerung der Bundeswehr. Die Kommissionsmitglieder, von denen ich einige gut kenne und schätze, neigen ansonsten nicht unbedingt zur Radikalität. Wenn sie dennoch zu sehr gravierenden Eingriffen in die Struktur des Ministeriums und der Bundeswehr raten, muss schon einiges im Argen liegen. Das deckt sich in der Tendenz durchaus mit meiner eigenen Einschätzung. Über die geeignete Therapie zur Abstellung erkannter Defizite kann man allerdings unterschiedlicher Auffassung sein. Die Kommission stellt zu recht fest, dass gewichtige politische Richtungsentscheidungen wie die Bundeswehrreform öffentlich diskutiert und von einem breiten gesellschaftlichen Konsens getragen werden müssen. Ich hätte daher eine intensive Diskussion über die Kommissionsempfehlungen erwartet. Erstaunlicherweise hat es bisher jedoch – außer einigen freundlich zustimmenden Bemerkungen im Grundsätzlichen – keine intensive Auseinandersetzung mit den sehr weit reichenden Vorschlägen der Kommission gegeben. Ich erlaube mir vor dem eigenen Erfahrungshintergrund aus einer mehr als zehnjährigen Tätigkeit im BMVg und fast drei Jahrzehnten im sog. nachgeordneten Bereich, einige Anstöße für eine solche Diskussion zu geben.

Viele Empfehlungen der Kommission zielen unbestritten in die richtige Richtung. Etliche Erkenntnisse sind allerdings nicht neu, sondern wurden auch intern häufig vorgebracht. Möglicherweise lassen sie sich jedoch leichter umsetzen, wenn sie von einer unabhängigen Kommission vorgebracht werden. Unter den Vorschlägen sind allerdings auch einige, bei denen ich erhebliche Probleme habe, der Argumentation der Kommission zu folgen. Ein wenig irritierend empfinde ich im Übrigen, wie das vorgestellte Ergebnis – trotz der geforderten Diskussion – in sehr apodiktischen Formulierungen als das quasi allein Seligmachende dargestellt wird. Tatsächlich sind etliche Vorschläge mit erheblichen Risiken behaftet. Der Bericht befleißigt sich zwar in den Kernaussagen einer klaren Sprache, wenn es jedoch ins Detail geht, bleibt häufig unklar, was eigentlich intendiert ist. Manche Aussage erscheint für den, der sich mit der Materie schon länger befasst hat, auch reichlich pauschal. Zumindest mangelt es gelegentlich an nachvollziehbaren Begründungen für Behauptungen und Folgerungen.

In den folgenden Anmerkungen konzentriere ich mich im Wesentlichen auf die Bereiche, die ich eher kritisch sehe. Daraus ist nicht abzuleiten, dass ich die Arbeit der Kommission grundsätzlich negativ betrachtete. Ich finde vielmehr den Bericht sehr mutig. Er nennt die Dinge beim Namen und hebt sich wohltuend von den verkleisternden Lagedarstellungen der Führung des BMVg in der vergangenen Legislaturperiode ab. Bei meinen Anmerkungen folge ich im wesentlichen der Gliederung des Kommissionsberichtes.

„Wehrform und Wehrpflicht“

Die Frage der „Wehrpflicht“ will ich nur streifen, weil sich die Politik dazu allem Anschein nach bereits festgelegt hat. Die Absicht, die Wehrpflicht auszusetzen, ist nachvollziehbar: Die sicherheitspolitische Begründung der Vergangenheit trägt nicht mehr, eine neue (durchaus mögliche) wurde rechtlich nicht unterlegt; das für die Akzeptanz dieser Pflicht erforderliche Prinzip der Wehrgerechtigkeit wurde schon seit längerem vernachlässigt, und die militärische Führung hält die politisch vorgegebene Dauer des Grundwehrdienst ohnehin für unzureichend.

Ohne hier Nachhutgefechte führen zu wollen, lässt sich allerdings feststellen, dass man in den genannten Fragen auch zu anderen Antworten hätte kommen können. Es bedarf keiner allzu ausgeprägten Phantasie, sich Lagen vorzustellen, in denen Polizeikräfte zum Schutz gegen terroristische Bedrohungen nicht ausreichen, z.B. wenn wichtige Verkehrsinfrastruktur oder Versorgungseinrichtungen akut gefährdet wären. Dafür hätte man sich allerdings dazu durchringen müssen, einen Einsatz der Bundeswehr im Inneren in einem zu definierenden Rahmen nicht als Beginn des Untergangs des Abendlandes zu betrachten, sondern dafür die rechtlichen Grundlagen zu schaffen. Und die militärische Führung hätte erkennen müssen, dass zwar für die Ausbildung an hochtechnisiertem Gerät selbst ein neunmonatiger Grundwehrdienst nicht ausreicht, aber die Befähigung zu Wach- und Sicherungsaufgaben sehr wohl in kürzerer Zeit zu vermitteln ist. Auch heute bewachen Wehrpflichtige bereits nach wenigen Wochen Grundausbildung ihre Kasernen. Aus den erwähnten Gründen will ich jedoch diese Diskussion nicht vertiefen, wenngleich ich bedauere, dass man sie vor der irreversiblen Entscheidung nicht mit etwas mehr Tiefgang geführt hat.

Die Forderung der Kommission, die Streitkräfte sollten sich auf ihre Kernaufgabe beschränken, mag aus Sicht der Bundeswehr angesichts knapper Mittel gerechtfertigt sein, aus Sicht des Staates insgesamt ist sie unzweckmäßig. Wenn man eine große, gut führbare und nicht ganz preiswerte Organisation ohnehin unterhalten muss, ist nicht einzusehen, warum sie im Bedarfsfall nicht auch für andere Zwecke bis hin zum Katastrophenschutz eingesetzt werden sollte.

Wenn es gelingen sollte, den angedachten Umfang an freiwilligen Kurzdienern tatsächlich einzuwerben, werden sich die mit der Aussetzung der Wehrpflicht verbundenen Nachteile in Grenzen halten. Sollte das nicht gelingen, wird die Bundeswehr künftig hochqualifiziertes (und entsprechend teures) Personal auch für relativ einfache Aufgaben im Grundbetrieb einsetzen müssen.

„Führung und Organisation“

Die Kommission empfiehlt, die Organisation der Bundeswehr grundsätzlich (grundlegend?) neu auszurichten, eine effektive Führung und eine professionelle Steuerung zu etablieren. Mit Verlaub: Die implizite Unterstellung, all dies sei heute nicht gegeben, schießt weit über das Ziel hinaus. Sonst wäre auch nicht zu erklären, warum sich die Truppe im Einsatz so vorzüglich schlägt. Die Fehlentwicklungen in der Transformation, die durch General a.D. Schneiderhan zu verantworten sind und zu denen ich mich mehrfach in eindeutiger Weise geäußert habe (s. dazu meinen Beitrag „Bundeswehrschelte“ ) müssen natürlich korrigiert werden. Dass man dazu in der Bundeswehr das Unterste zuoberst kehren will, erscheint mir weder erforderlich noch zweckdienlich. Die von der Kommission bemängelten unklaren und gedoppelten Zuständigkeiten gehören aufgelöst, haben aber bei weitem nicht das Ausmaß, das die Kommission ihren Vorschlägen zugrunde legt. Die generelle Forderung, man müsse überkommene Denk- und Verhaltensmuster, die sich in der Bundeswehr verfestigt hätten, ins Leere laufen lassen und man benötige ein neues Führungs- und Arbeitsverständnis wird den bisherigen Leistungen der Angehörigen der Bundeswehr nicht gerecht.

Ärgerlich empfinde ich, wenn die Kommission von einer „erkennbar fehlenden Änderungsdynamik der Bundeswehr“ spricht. Spätestens seit 1991 jagt eine grundlegende Strukturveränderung die nächste. Die Bundeswehr musste die deutsche Einigung bewältigen, das Personal und das Material der NVA aufnehmen und zugleich auf ein Drittel der daraus resultierenden Stärke schrumpfen. Hunderte von Standorten wurden aufgegeben, Truppengattungen haben an Bedeutung verloren, andere eine neue Qualität gewonnen. Von den Truppenteilen und Stäben, denen ich im Laufe einer vierzigjährigen Dienstzeit angehört habe, existiert kein einziger mehr. Und all dies erfolgte, während die Einsätze weiterliefen. Die Angehörigen der Bundeswehr haben dies alles nicht nur in erstaunlicher Weise hingenommen, sondern aktiv und motiviert an der Umgliederung der Streitkräfte und am Neuaufbau von Truppenteilen mitgewirkt. Ihnen nun zu attestieren, sie sperrten sich gegen Veränderungen ist stark. Die unterstellte Mentalität kann ich aus meiner Erfahrung allenfalls im Ausnahmefall bestätigen.

Im Übrigen muss man auch bedenken, dass Veränderung kein Wert an sich ist. Jede Veränderung ist mit erheblichen Konsequenzen für die davon betroffenen Menschen verbunden. Da sollte man schon sorgfältig geprüft haben, ob sie wirklich notwendig und ob es eine Veränderung zum Besseren ist. Gegen Veränderungen, die mehr Nachteile als Vorteile aufwiesen, habe ich mich in meiner aktiven Zeit auch zur Wehr gesetzt – wenngleich oft erfolglos. Die spätere Entwicklung hat mir dann häufig aber recht gegeben (s. nochmals meinen Beitrag „Bundeswehrschelte“). Wegen einer solchen Haltung möchte ich mir und anderen aber nicht vorwerfen lassen, aktiv zur „fehlenden Änderungsdynamik“ beigetragen zu haben. Die Entscheidungsschwäche der politischen und militärischen Führung in der vergangenen Legislaturperiode ist nicht den Menschen in der Bundeswehr anzulasten. Und selbst diese Periode war von gravierenden Veränderungen geprägt, denn die Transformation war ja längst nicht abgeschlossen.

Wenn die Streitkräfte entgegen der vollmundigen Ankündigung im Weißbuch, ständig 14.000 Soldaten für Einsätze bereitstellen zu können, heute schon bei der Hälfte dieser Zahl in Schwierigkeiten geraten, liegt das nicht an organisatorischen Mängeln, sondern in erster Linie daran, dass die Bundeswehr die falschen Streitkräfte hat (s. mein Beitrag „Warum das Heer auf dem Zahnfleisch geht“ ). Hierzu macht die Kommission aber leider keine weiterführenden Aussagen. Durch den (sinnvollen) Abbau einiger Stäbe und die Verkleinerung des Ministerium allein ist die geforderte Verbesserung der Einsatzfähigkeit jedenfalls nicht zu erreichen. Es fällt auch auf, dass alle Zahlenangaben zum Personalumfang (Streitkräfte, Zivilpersonal und BMVg) nicht analytisch aus den Aufgaben abgeleitet, sondern offenbar mit Blick auf die geforderten Einsparungen bzw. wegen des vorgeschlagenen Komplett-Umzugs des Ministeriums nach Berlin gesetzt wurden. Da hilft auch die Aussage nicht, dass „eine tiefergehende Quantifizierung und Modellierung der Gesamtstärke“ erforderlich sei. Die Zahlen sind in der Welt.

Mit Blick auf die Organisation der Streitkräfte stellt die Kommission fest, die Querschnitts- und Unterstützungsfunktionen der Teilstreitkräfte seien häufig nicht effizient gebündelt, sondern auf mehrere Organisationseinheiten verteilt, wie Beschaffung und Personal, aber auch andere übergreifende Fähigkeiten und Funktionen, wie z.B. Aufklärung, Führungsunterstützung, Teile der Logistik und Controlling. Die Kommission empfiehlt eine konsequente Vereinfachung der Organisation und die Bündelung von Verantwortlichkeiten.
So eingängig diese Aussage auf den ersten Blick sein mag, so oberflächlich erscheint sie bei näherer Betrachtung, weil eine Reihe ganz unterschiedlicher Bereiche in einen Topf geworfen wird. Vor allem wird eines übersehen: Wenn eine Aufgabe an sich komplex ist, lässt sie sich selten in einer einfachen Organisationsstruktur abbilden. Militärische Führung im Einsatz ist nun einmal etwas komplexer, als sich das eine oder andere Kommissionsmitglied das vorstellen mag. Und was soll Bündelung von Verantwortlichkeiten bedeuten? Ich hoffe, dass damit nicht Zentralisierung gemeint ist, denn an anderer Stelle sagt die Kommission, Verantwortung und Kompetenzen würden dezentral zusammengeführt. Auch dort ist allerdings nicht eindeutig, worauf sich die Aussage bezieht. Zentralisierung wäre jedenfalls ein falsches Rezept, denn sie bewirkt stets ein Auseinanderreißen von Verantwortung. Das Zusammenwirken im Einsatz funktioniert nur dann einigermaßen reibungslos, wenn die Truppe bereits im normalen Ausbildungsdienst in derselben Konstellation zusammenarbeitet. „Train and organize as you fight“, muss das Motto zumindest für Landstreitkräfte lauten. Man verzeihe mir dafür ein Beispiel aus dem Sport: Nur relativ wenige Fußballtrainer lassen ihren Kader über die Woche in den Fähigkeitsgruppen „Verteidigung“, „Mittelfeld“ und „Angriff“ trainieren und vertrauen darauf, dass sich ein funktionierendes Zusammenspiel im Abschlusstraining oder spätestens im Match quasi von allein einstellt. Die Verantwortung muss auf den jeweiligen Führungsebenen wieder in einer Hand zusammengeführt werden. Das Prinzip der „Auftragstaktik“ kann nur funktionieren, wenn man über die benötigten Kräfte und Mittel verfügt.

Der Vorschlag der Kommission, die im Rahmen der Schneiderhan'schen Transformation eingeführten Kräftekategorien in der Streitkräftestruktur wieder aufzugeben, erscheint zweckmäßig. Die Einsatzrealität hat gezeigt, dass sie für die Einsatzfähigkeit eher hinderlich waren. Der ehemalige Generalinspekteur wollte beispielsweise die Ausbildung von Stabilisierungskräften im Gefechtsübungszentrum des Heeres nur im Ausnahmefall zulassen. Wenn das Heer dagegen nicht nachdrücklich remonstriert hätte, wäre der Ausbildungsstand der Truppe nach der Lageverschärfung in Afghanistan völlig unzureichend gewesen.

Auch die Auflösung des Zentralen Sanitätsdienstes als eigenständige Organisationseinheit und die Wahrnehmung zentraler Funktionen durch die Streitkräftebasis erscheint mir zweckmäßig.

BMVg

Die detailliertesten Vorschläge der Kommission zielen auf Veränderungen im Bundesministerium der Verteidigung. Dessen Struktur soll grundlegend verändert und der Personalumfang um mehr als die Hälfte reduziert werden, weil sich die bisherigen Strukturen und Verfahren als in hohem Maße ineffektiv erwiesen hätten. Diese Diagnose halte ich im Grundsatz für zutreffend. Das BMVg ist von Beginn an als ein System der Checks and Balances angelegt worden, vor allem um zu verhindern, dass das Militär nach der Macht im Staate greifen könnte. Daher wurde bereits im Grundgesetz festgelegt, Militär und Militärverwaltung strikt zu trennen. Hinzu kam, dass zumindest in der Anfangszeit das Prinzip der Civil Control von etlichen als Kontrolle des Militärs durch die zivilen Abteilungen des Hauses missverstanden wurde. Tatsächlich bedeutet es nichts anderes als der Primat der Politik im Clausewitz'schen Sinn. Mir ist kein militärischer Führer in der Geschichte der Bundeswehr bekannt, der diesen Primat nicht akzeptiert hätte. Insofern war die komplizierte Grundkonstruktion des BMVg mit vielfach geteilten Zuständigkeiten aus meiner Sicht von Beginn an unnütz und ist zumindest heute obsolet.

Dennoch ist festzustellen, dass eine suboptimale Organisationsform nicht zwangsläufig zu schlechten Entscheidungen führt. Letztlich wird jede Organisation von den Menschen und Führungspersönlichkeiten geprägt, die in ihr zusammenarbeiten müssen. Bei gutem Willen lassen sich auch organisatorische Mängel bis zu einem gewissen Grad kompensieren. Dies ist – das muss man der Ehrlichkeit halber feststellen – in den vergangenen Jahrzehnten in aller Regel geschehen. Die komplizierte Struktur des BMVg mag sich häufig negativ auf den Zeitaufwand für Entscheidungen auswirken, die Qualität der Entscheidungen hängt in weitaus stärkerem Maß von der Kompetenz der Entscheidungsträger ab. Aus den kritischen Bemerkungen der Kommission zur Qualität der Arbeit des BMVg spricht eine gewisse Überheblichkeit, die den Leistungen der Mitarbeiter dieses Hauses nicht gerecht wird. Weder der Reformstau der vergangenen Jahre noch das Festhalten an obsoleten Rüstungsentscheidungen ist ihnen anzulasten. Beides ist auch nicht durch die Organisationsstruktur des BMVg begründet. Bestimmend dafür waren vielmehr die Inkompetenz und die Entscheidungsschwäche der politischen und militärischen Führung des Hauses in der letzten Legislaturperiode sowie das Versäumnis des Parlaments, ihnen „auf die Finger zu klopfen“.

Dennoch verdient selbstverständlich jeder Versuch, die komplizierte Struktur des BMVg zu vereinfachen, volle Unterstützung. Dazu macht die Kommission weitreichende Vorschläge. Bei dem – aus meiner Sicht sinnvollen – Verzicht auf das dialogische Prinzip bei der materiellen Bedarfsdeckung sollte allerdings sichergestellt sein, dass er auf einwandfreier rechtlicher Grundlage geschieht. Dass diese durch eine geänderte Interpretation des Artikels 87 b GG geschaffen würde, erscheint mir als eine sehr optimistische Annahme. Besser wäre eine Änderung des Grundgesetzes.

Die vorgeschlagene Spitzengliederung unterhalb des Ministers mit nur einem beamteten Staatssekretär und dem Generalinspekteur auf derselben Ebene hat ihren Charme. (Leider hat man sich gescheut, konsequenterweise auch auf einen der beiden Parlamentarischen Staatssekretäre zu verzichten.) Die damit verbundene erneute Aufwertung der Position des Generalinspekteurs halte ich für zweckmäßig, auch wenn nicht übersehen werden sollte, dass dessen Kompetenzen bereits in den letzten Jahren mehrfach gestärkt wurden. Insbesondere in Fragen der Bundeswehrplanung hat der Generalinspekteur bereits seit langem die entscheidende Stellung. Das nutzt allerdings wenig, wenn man wie General a.D. Schneiderhan die Probleme nicht erkennt oder sich scheut, sie anzupacken.

Ob die bisherige Aufgabenzuordnung der Inspekteure den Generalinspekteur schwächt oder tendenziell nicht eher stärkt, darüber lässt sich streiten. Das Klischee, die Inspekteure kämpften ausschließlich um ihre Erbhöfe und erschwerten dadurch eine zukunftsweisende Bundeswehrplanung, wird auch durch häufige Wiederholung nicht treffender. Dennoch spricht manches dafür, dem Generalinspekteur die volle Verantwortung für die Bundeswehr einschließlich der für die Einsatzbereitschaft der Truppe zu übertragen. Künftig jedoch innerhalb des Ministeriums auf Fachabteilungen der Teilstreitkräfte verzichten und alle Aufgaben bundeswehrgemeinsam wahrnehmen zu wollen, halte ich für falsch. Aus meiner Sicht wird dies zu einem deutlichen Verlust an Fachkompetenz führen. Ohne die Fachexpertise des Heeres wären z.B. die Einsatzbedingungen für die Truppe in Afghanistan deutlich schlechter gewesen. Die allermeisten Verbesserungen der Ausrüstung mussten mühsam gegenüber dem damaligen Generalinspekteur erstritten werden, der sie angesichts der Stabilisierungsaufgabe für überflüssig hielt – ebenso wie das streitkräftegemeinsame Einsatzführungskommando.

Um das Prinzip der Streitkräftegemeinsamkeit zu betonen und die von ihm zu verantwortenden Mängel der Struktur zu kaschieren, wollte Generalinspekteur Schneiderhan die Luftwaffe und die Marine stärker an den Einsätzen beteiligen und z.B. das PRT Kundus durch Marine- und später durch Luftwaffenoffiziere führen lassen. Eine solche nicht sachgerechte Besetzung konnte das Heer noch verhindern. Beim Kongo-Einsatz der Bundeswehr im Jahr 2006 jedoch wurde ein Admiral als Führer der Kräfte vor Ort und ein Luftwaffengeneral als Oberbefehlshaber durchgesetzt, der im Übrigen der Auffassung war, in kritischer Lage den Einsatz auch per Laptop aus Skandinavien führen zu können.

Man könnte hier noch zahlreiche weitere Beispiele anführen. In Zeiten, in denen die Aufgaben der Streitkräfte nicht einfacher, sondern schwieriger werden, sollte man jedenfalls nicht ohne Not Fachexpertise aus dem Ministerium quasi outsourcen. Die Wirtschaft hat – durch Erfahrung klüger geworden - längst festgestellt, dass man dabei sehr vorsichtig zu Werke gehen muss, da man ansonsten an Urteilsfähigkeit auf dem jeweiligen Feld verliert. In einer komplexen Welt gilt mehr als je zuvor, dass Aufgabenteilung eine kulturelle Errungenschaft ist. Fundamental Unterschiedliches in einen Topf zu werfen, ist selten hilfreich.

Nicht zuletzt sollte sich auch das Parlament überlegen, ob es der eigenen Urteilsfähigkeit zuträglich ist, wenn es nur noch mit einer Stimme aus dem Ministerium informiert wird. Eine Kakophonie gab es ohnehin auch bisher nicht; denn Klartext zu reden, scheint nicht zu den ausgeprägtesten Talenten der militärischen Führung zu gehören. Insofern wird die gelegentliche Einbindung der Befehlshaber der Teilstreitkräfte in den parlamentarischen Beratungsprozess – wie von der Kommission vorgeschlagen – vermutlich nur begrenzt hilfreich sein, wenn sie von den ministeriellen Entscheidungsprozessen abgekoppelt sind. Aus den Gliederungsbildern im Bericht wird im Übrigen erkennbar, wie marginalisiert die Truppe als der eigentliche Kern des Unternehmens in der neuen Struktur erscheint.
Insgesamt ist der Vorschlag zur Ausgliederung der Inspekteure aus dem Ministerium so bedeutsam, dass er es verdiente, tiefergehend behandelt und diskutiert zu werden, als das bisher geschehen ist.

Die empfohlene Entwirrung der Leitungsstäbe ist uneingeschränkt zu begrüßen. Unterhalb der Leitungsebene stellt sich die Kommission 7 Abteilungen und einen Zentralbereich vor, auf die sowohl der Staatssekretär als auch der Generalinspekteur im Rahmen ihrer Aufgaben zugreifen. Diese Struktur erscheint übersichtlich. Man sollte sich allerdings darüber im Klaren sein, dass eine solche Organisationsform nicht gerade den klassischen Grundsätzen entspricht. Ähnliches existiert m.W. in keinem anderen deutschen Ministerium, und es gibt dafür auch im Ausland, wenn man vom Vereinigten Königreich absieht, kaum Präzedenzfälle. Ich will nicht behaupten, dass eine solche Konstruktion nicht funktionieren kann; dass sie gut funktionieren würde, erscheint mir allerdings eher unwahrscheinlich. Dies setzte nämlich voraus, dass zwischen Staatssekretär und Generalinspekteur stets ein hohes Maß an sachlicher und persönlicher Übereinstimmung herrscht. Die Erfahrung zeigt, dass dies zwischen „Alpha-Tieren“ auf gleicher Ebene nicht immer vorausgesetzt werden kann. Britische Kameraden, danach befragt, wie sich dieses System bei ihnen bewährt habe, halten sich zumeist bedeckt. Klar geregelte Verantwortlichkeiten sehen jedenfalls anders aus.

Als Richtwert für die Größe der Abteilungen nennt die Kommission 100 Mitarbeiter. Eine Aufteilung in Unter- oder Stabsabteilungen ist nicht vorgesehen. Auf welche Überlegungen oder Untersuchungen solche Festlegungen zurückgehen, wird im Bericht der Kommission nicht ausgeführt. Bei einer überschaubaren Abteilung wie z.B. der Haushaltsabteilung mag ein solches System funktionieren, zumal – man verzeihe mir die boshafte Bemerkung – künftig noch weniger zu verteilen sein wird als in der Vergangenheit. Wie jedoch z.B. eine Abteilung „Unterstützung“ nach diesen Grundsätzen „erfolgsfähig“ sein soll, entzieht sich meinem Vorstellungsvermögen. Ohne dass er über die zusätzliche Expertise von Unterabteilungsleitern verfügen kann, soll der Leiter dieser Abteilung so fundamental unterschiedliche Bereiche wie Führungsunterstützung, einschl. IT, die logistische Planung und Führung von der Einsatzlogistik bis hin zu Bekleidung und Verpflegung sowie den Sanitätsdienst kompetent abdecken können. Er soll zugleich Chief Information Officer der Bundeswehr sein mit der Gesamtzuständigkeit für die IT der Bundeswehr, von den IT-Großprojekten bis hin zur IT-Unterstützung auf dem Gefechtsfeld. Wahrscheinlich geht man bei einem solchen Ansatz von der Prämisse aus, dass Sachkenntnis im Zweifelsfall eher hinderlich für Entscheidungen ist. Ob das allerdings als Garant für „erfolgsfähige Strukturen“ taugt, ist eher zu bezweifeln.

Ähnliches gilt auch für andere Abteilungen. Die Abteilung „Material“ ist nicht nur für die ministeriellen Zielvorgaben bei Rüstungsbeschaffungen zuständig – vom Eurofighter bis hin zum Infanteristen der Zukunft –, sondern auch verantwortlich für die gesamte Infrastruktur und die Liegenschaften der Bundeswehr. Ich habe große Zweifel, ob diejenigen, die so etwas vorschlagen, wirklich wissen, worüber sie reden. Wahrscheinlich werden sie argumentieren, es gehe in allen Bereichen ja nur um das, was ministeriell relevant sei. Sie verkennen dabei, das alles, was politisch brisant werden kann, ministeriell relevant wird – und das ist eine ganze Menge.

Einsätze dürften nicht nach dem Konsensprinzip der Geschäftsordnung des Ministeriums geführt werden, meint die Kommission. Das trifft sicherlich zu. Die operative Führung von Einsätzen obliegt allerdings ohnehin nicht dem Ministerium, das eben nicht, zumindest nicht ausschließlich, ein militärischer Führungsstab ist. Es ist vielmehr ein Teil der Bundesregierung, verantwortet die deutsche Verteidigungspolitik, wirkt an den sicherheitspolitischen Positionen unseres Landes mit und ist an vielfältigen Gesetzesvorhaben beteiligt. Für diese Aufgaben gilt die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesregierung. Soll die außer Kraft gesetzt werden?
Insgesamt drängt sich in diesem Zusammenhang der Eindruck auf, dass Entscheidungen, die für das BMVg und die Zukunft der Bundeswehr von höchster Bedeutung sind, ohne tiefergehende Untersuchungen übers Knie gebrochen werden.

„Personal- und Talentmanagement“

Die Kommission fordert, den Personalprozess als einheitlichen zu betrachten und nach dem Prinzip „Führung und Verantwortung aus einer Hand“ zu gestalten. Militärisches und ziviles Personal sei – trotz aller Unterschiede – als einheitlicher Personalkörper zu sehen und übergreifend zu managen. Auch nach mehrfacher Lektüre entzieht sich mir der Sinn dieser Aussagen. Wenn damit gemeint sein sollte, künftig den Bedarfsträger nicht mehr an Personalentscheidungen zu beteiligen (z. B. durch die Personalberaterausschüsse), hielte ich dies eindeutig für einen Rückschritt. Die Personalführung in der Bundeswehr hat – auch wenn es im Kasinogespräch schon immer zum guten Ton gehörte, über die Personalführung zu meckern – eine deutlich höhere Qualität als in anderen Bereichen der öffentlichen Verwaltung oder der Wirtschaft. Und was es bringen soll, militärisches und ziviles Personal trotz außerordentlich unterschiedlicher Anforderungsprofile als einheitlichen Personalkörper zu betrachten, erschließt sich nur schwer. Ich nehme mal an, dass die Truppe auch künftig von militärischen Führern, die ihr Handwerk gelernt haben, geführt werden sollte und nicht von jemandem, der sich seine Meriten in der Verwaltung oder in der Rechtspflege erworben hat. Umgekehrt gilt das vermutlich auch. Und im Übrigen: Wir sollten unser Personal auch weiterhin führen und nicht managen. Darauf haben die Menschen in der Bundeswehr einen Anspruch.

Unklar bleibt auch, wie das geforderte Talentmanagement aussehen soll. Zumindest beim militärischen Personal verwendet die Bundeswehr schon bisher große Mühe darauf, Talente zu entdecken und zu fördern. Nach meinem Eindruck war sie dabei recht erfolgreich. Sie sollte allerdings die im Studium erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten der jungen Offiziere (z.B. im Bereich IT) noch zielgerichteter nutzen. Dadurch ließe sich manche Ausgabe für sündhaft teures externes Personal einsparen.
Die Bundeswehr hat gegenüber der Wirtschaft im Übrigen den Vorteil, dass sie bisher nicht zu befürchten brauchte, dass handverlesenes und gut ausgebildetes Spitzenpersonal anschließend zur Konkurrenz wechselt. Wenn allerdings der Übergang in zivile Bereiche erleichtert wird – wie von der Kommission (durchaus zu recht) gefordert –, sollte man sich zumindest bewusst sein, dass dies zu einer erhöhten Abwanderung gerade von Leistungsträgern führen wird, während sich die Zuwanderung aus naheliegenden Gründen in Grenzen halten wird.

Den Forderungen der Kommission nach einem flexibleren Personalmanagement, der Abschaffung des STAN-Verfahrens (diese Forderung hatte ich bereits 1994 als Stabsabteilungsleiter FüH IV erfolglos erhoben), der Erhöhung der Attraktivität des Dienstes und besserer Vereinbarkeit von Familie und Beruf ist aus meiner Sicht nichts hinzuzufügen. Man kann ihnen uneingeschränkt zustimmen.

„Den Übergang gestalten“

Ich finde es nett, dass die Kommission empfiehlt, für den Übergang in neue Strukturen die Erfahrungen aus erfolgreichen Reformen von Institutionen des öffentlichen Sektors sowie großer Konzerne zu nutzen. Sie übersieht dabei offenbar, dass keine Institution ähnlich umfangreiche Erfahrungen mit Umstrukturierungen hat wie die Bundeswehr selbst. Ich kann keinen Bereich erkennen, in denen die Bundeswehr in dieser Hinsicht viel dazu lernen könnte. Wo gibt es ein externes Beratungsgremium, von dem die Kommission spricht, das über die nötige Sachkenntnis verfügte? Vor Jahren erbot sich bereits Herr Enders, die Transformation der Bundeswehr durch die EADS begleiten zu lassen. Die Bundeswehr war gut beraten, darauf nicht einzugehen. Was dabei herausgekommen wäre, kann man sich unschwer vorstellen, wenn man die Entwicklungen in seinem Konzern in der Zwischenzeit betrachtet.

Auch die geforderte Messbarkeit von Kennzahlen im Controlling zeugt nicht von besonderer Kenntnis der Materie. Die Bundeswehr hat sich im vergangenen Jahrzehnt für viel Geld der Expertise etlicher hochrenommierter Unternehmensberatungen bedient, um ein brauchbares Controlling zu entwickeln. Nun ist offenbar die Kommission der Ansicht, dass dieses Controlling untauglich sei. Das mag zutreffen. Woher nimmt sie aber die Erwartung, dass ein neuer Ansatz nunmehr zu besseren Ergebnissen führen würde?

Auch die großen Outsourcing-Projekte wie die Einführung von SASPF und Herkules, beides Projekte, die am Rande des Scheitern stehen, sind durch externe Expertise vorbereitet und begleitet worden. Der gesunde Menschenverstand und ein klein wenig Sachkenntnis sagten mir bereits damals, dass man den Versprechungen der externen Fachleute nicht trauen sollte; der eine oder andere in der Bundeswehr wird sich vielleicht an meine Einlassungen erinnern.

Auch der Hinweis auf vermehrte Nutzung innovativer und bereits bei Streitkräften anderer Nationen bewährter Modelle zur Kostenreduzierung (vermutlich durch die Kommissionsmitglieder aus der Wirtschaft eingebracht) ist mit Vorsicht zu genießen. Im Gegensatz zum Eigenbetrieb der Bundeswehr sind von der Wirtschaft erbrachte Leistungen mehrwertsteuerpflichtig. Da Wirtschaftsunternehmen i.a. darauf angelegt sind, auch Gewinne zu erzielen, müssten sie, um mit dem Eigenbetrieb der Bundeswehr konkurrenzfähig zu sein, ihre Leistungen insgesamt um mindestens 25 - 30 % günstiger erstellen. Die Bereiche, in denen es einen Bieter-Wettbewerb zwischen Bundeswehr und Wirtschaft gab, haben gezeigt, dass dies nur selten der Fall war. Einige wenige der eingeführten Betreibermodelle laufen gut, andere sind gescheitert. Die Streitkräfte anderer Nationen, die in großem Stil Outsourcing betreiben (z.B. UK), betonen zwar offiziell, dass sie gut damit führen. Auf persönlicher Ebene erfährt man jedoch, dass die meisten dieser Projekte auf Dauer erhebliche Mehrkosten verursachen und die davon betroffenen Bereiche der Streitkräfte gelegentlich an den (rechnerischen) Bankrott bringen. Der große Vorteil wird vor allem darin gesehen, dass man sich Projekte leisten kann, deren Gestehungskosten aus Haushaltsmittel nicht zu bestreiten wären. Aber auch der private Investor legt selbstverständlich seine Kapitalkosten in langfristigen Verträgen über den Preis auf den Nutzer um. Wenn es sich dabei um Objekte handelt, die ausschließlich den Streitkräften dienen (können), ist dieser Ansatz genaugenommen eine verdeckte Aufnahme von Staatsschulden.

Leistungen, die auch am zivilen Markt nachgefragt werden und bei denen es einen ausreichenden Wettbewerb gibt, können häufig von der Wirtschaft preiswerter bereitgestellt werden als in Eigenleistung der Bundeswehr. Bei allen anderen ist nicht zu erkennen, warum das Angebot eines zivilen Anbieters aufgrund der genannten zusätzlichen Kostenfaktoren (Steuer und Gewinn) günstiger sein sollte. Äußerst unzweckmäßig ist es, eigene Fähigkeiten aufzugeben und sich in die Hand von Monopolen zu begeben. Letztlich zählen auch die neu gegründeten Gesellschaften in Public Private Partnership dazu, deren Kompetenz ohnehin darunter leidet, dass sich dort hochrangige Mitarbeiter des Verteidigungsressorts – gelegentlich sogar ohne Rücksicht auf Fachkenntnisse – eine lukrative Anschlussverwendung verschaffen können (vielleicht habe ich da aber auch etwas missverstanden, und es ist bereits eine Art von Talentmanagement).
Im Übrigen gibt es auch zahlreiche Fälle, in denen sich die Wirtschaft offenkundig verrechnet hatte und anschließend Nachbesserungen der Verträge verlangte, die man ihnen – meist auf politischen Druck – dann häufig sogar einräumt (s. z.B. A 400M). In diesem Zusammenhang weise ich auch darauf hin, dass die von der Kommission aufgeführten Beispiele skandalöser Verzögerungen bei der Einführung neuen Wehrmaterials (das betrifft nahezu alle neuen Luftfahrzeuge) weder auf Organisations-, Verfahrens- oder Strukturmängel im BMVg oder im BWB noch – wie häufig behauptet – auf ständige Nachforderungen der Bedarfsträger zurückzuführen sind, sondern in erster Linie auf die Unfähigkeit der beteiligten Industrie, vertragliche Zusicherungen einzuhalten (die wehrtechnische Industrie für Landsysteme ist glücklicherweise deutlich zuverlässiger). Ich empfehle daher, in dieser Hinsicht nicht allzu große Erwartungen an die beabsichtigten organisatorischen Veränderungen zu knüpfen und, was den Betrieb anlangt, sich nicht allzu viel an Einsparungen durch zusätzliches Outsourcing zu versprechen. Schon Minister Scharping hat mit seiner Annahme, er könne ein Fehl von ca. 3 Milliarden DM durch Outsourcing kompensieren, einen grandiosen Fehlschlag erlitten.

Zusammenfassung

Die anstehenden Entscheidungen über die Struktur des Ministeriums und des nachgeordneten Bereichs sind in ihrer Bedeutung für die Zukunft der Bundeswehr kaum zu überschätzen. Die Strukturkommission hat in ihrem Bericht dazu mutige und in vielen Bereichen auch zielführende Vorschläge gemacht. Einige Empfehlungen sind allerdings nach meiner Überzeugung nicht ausreichend durchdacht und bedürfen der vertiefenden Untersuchung und Diskussion. Ich hoffe, mit meinen Anmerkungen dazu einen kleinen Anstoß geliefert zu haben.