Der Afghanistaneinsatz – oder wie man einen Karren an die Wand fährt

(7. Februar 2010)

Dem Engagement in Afghanistan – ich rede nicht nur vom Einsatz der Bundeswehr – mangelt es auch nach der Londoner Afghanistan-Konferenz in der vergangenen Woche an einem nachvollziehbaren strategischen Konzept. Nicht einmal ansatzweise wurde untersucht, wie das Ziel eines stabilen Afghanistan erreicht werden kann, welche Mittel und Ressourcen dafür aufgewendet werden müssten und wer welchen Beitrag dazu leisten sollte. Dieser Mangel betrifft natürlich nicht nur die deutsche Politik, sondern die der internationalen Staatengemeinschaft insgesamt.

Afghanistan stand Ende 2001 vor einem Neubeginn in nahezu jeder Hinsicht. Nach jahrzehntelangen Bürgerkriegen und zehnjährigem Widerstand gegen die sowjetische Besatzungsmacht (1979 - 1989) war gerade die fünfjährige Schreckensherrschaft der Taliban zu Ende gegangen. Sie waren von der sog. Nordallianz in den am 7. Oktober - wenige Wochen nach den Anschlägen auf das World Trade Center und das Pentagon - begonnenen Kämpfen mit starker amerikanischer Luftunterstützung zwar weitgehend vertrieben worden, hatten aber in einigen Gebirgsregionen und vor allem in den pakistanischen Stammesgebieten geeignete Rückzugsräume gefunden. Keiner ihrer höheren Führer war in den Kämpfen gefasst worden oder umgekommen – ebenso wenig wie Osama bin Laden, der Kopf der Al Kaida.

Den Vereinten Nationen oblag es, den Neuaufbau des Landes zu organisieren. Die rot-grüne Bundesregierung unter Kanzler Schröder und Außenminister Fischer hatte sich geradezu aufgedrängt, dabei eine besondere Verantwortung zu übernehmen. In der Konferenz auf dem Petersberg in Bonn im Dezember 2001 wurde mit den teilnehmenden afghanischen Gruppierungen die Zusammensetzung einer Übergangsregierung unter Karsai und eine Road Map zum Aufbau eines demokratischen Staatswesens festgelegt. Deutschland übernahm u.a. die Aufgabe, die afghanische Polizei auszubilden, und signalisierte die Bereitschaft, sich maßgeblich an der Schutztruppe zu beteiligen, die – mit einem robusten Mandat nach Kapitel VII der UN-Charta ausgestattet – der afghanischen Regierung ein sicheres Umfeld in Kabul schaffen sollte. Gegen die verbliebenen Taliban gingen vor allem amerikanische Kräfte im Rahmen der Operation "Enduring Freedom" vor.

Der afghanischen Regierung gab man außer der erwähnten Road Map und der Erwartung, dass sie demokratischen Ansprüchen genügen möge, weitgehend freie Hand. Man wollte jeden Eindruck einer Fremdbestimmung oder gar eines Besatzungsregimes vermeiden, hatte sich aber offenbar keinerlei Gedanken darüber gemacht, mit welchen Mitteln die Übergangsregierung in dem außerordentlich heterogenen Land, das noch nie in seiner Geschichte eine starke Zentralgewalt akzeptiert hatte, ihre Regierungsgewalt ausüben sollte. Es gab keine Armee, keine Polizei, keine Justiz, keine Verwaltung. Einzig die unter sich wiederum zerstrittenen Warlords der früheren Nordallianz verfügten über halbwegs funktionierende Strukturen und bewaffnete Milizen.

Der Umfang der internationalen Schutztruppe, die den Neuaufbau des Landes absichern sollte, stand in einem grotesken Missverhältnis zur Aufgabe. Er betrug noch Mitte 2005 lediglich 8.400 Soldaten und erreichte erst Ende 2008 mit ca. 50.000 den Umfang der Kräfte, die anfangs zur Stabilisierung des Kosovo eingesetzt waren. Dabei hat Afghanistan etwa die zwölffache Einwohnerzahl der Balkanprovinz und eine sechzigmal größere Fläche. Bedenken, die ich damals – als ein nicht unmittelbar betroffener Divisionskommandeur – zur Sinnhaftigkeit eines solchen Ansatzes geäußert hatte, wurden mit dem Hinweis auf den Primat der Politik, die den Rahmen des deutschen Einsatzes bereits festgelegt habe, vom Tisch gewischt.

Beim zivilen Aufbau war die Situation noch ungünstiger. Lediglich eine Handvoll ziviler Experten sollte die afghanische Regierung unterstützen. So glaubte z.B. Deutschland, die zugesicherte Hilfe beim Aufbau der Polizei in einem Land von der doppelten Größe der Bundesrepublik mit ca. 40 Polizisten bewältigen zu können. Dabei hatte gerade Deutschland durch die Wiedervereinigung einige Erfahrungen zumindest mit dem Umbau staatlicher Verwaltungen. Auch aus den Erkenntnissen auf dem Balkan wusste man – oder hätte wissen müssen –, welchen Aufwandes es bedurfte, staatliche Verwaltungen quasi aus dem Nichts aufzubauen. Zum Vergleich: Im Kosovo erfolgte dies unter UN-Verwaltung und war erst neun Jahre später mit der Erklärung der Unabhängigkeit abgeschlossen.

Der Ansatz dagegen, den die internationale Staatengemeinschaft wählte, um Stabilität in Afghanistan zu erreichen, war von Beginn an von einem kaum vorstellbaren Maß an Dilettantismus gekennzeichnet. Dem afghanischen Regierungschef und späteren Präsidenten Karzai blieb angesichts fehlender Machtmittel letztlich nichts Anderes übrig, als – oftmals unheilige – Allianzen mit Warlords und Stammesführern einzugehen. Dass er sich mit einer Politik des Ausgleichs, die nach europäischen Maßstäben wohl eher als Kungelei bezeichnet werden müsste, überhaupt an der Macht halten konnte und das Land nicht sofort ins Chaos fiel, ist schon erstaunlich genug. Die Finanzhilfen, die ihm die internationale Staatengemeinschaft zur Verfügung stellte, waren Kitt und Schmiermittel zugleich für eine Regierung, deren Macht ansonsten kaum über den Dunstkreis von Kabul hinausreichte. Einen gezielten Aufbau des Landes konnte man unter solchen Bedingungen nicht erwarten.

Diese Probleme standen aber nicht im Fokus der hiesigen Politik. Vielmehr glaubten unsere Politiker in kindlicher Naivität, die Durchführung halbwegs freier Wahlen sei bereits der entscheidende Schritt auf dem Weg zu einer Demokratie nach westlichem Muster und mit der Zustimmung der Loja Dschirga zur Übergangsregierung und später zur Verfassung habe man kulturellen Besonderheiten des Landes ausreichend Rechnung getragen.

Erst zwei Jahre später, als nicht mehr zu übersehen war, dass der Aufbau nicht so recht vorankam, und die Taliban bereits wieder weite Teile des Landes beherrschten, kam man zu der bahnbrechenden Erkenntnis, dass die Stationierung von ISAF-Kräften lediglich in der Hauptstadt Kabul wohl nicht geeignet sei, stabile Verhältnisse im gesamten Land zu schaffen. Die Idee der Provincial Reconstruction Teams wurde geboren. Mit ihnen sollten die militärischen und zivilen Anstrengungen zum Aufbau des Landes im Sinn der „vernetzten Sicherheit“ gebündelt werden. Die Überlegung war zwar richtig, die Durchführung aber unzureichend; denn die Unterstützung erfolgte nur punktuell an wenigen Stellen, mit viel zu geringen Mitteln und war zudem anfangs schlecht zwischen den beteiligten Ressorts koordiniert. Deutschland entschied sich darüber hinaus, seine begrenzten militärischen Mittel nicht dort einzusetzen, wo es am nötigsten gewesen wäre, sondern wählte mit Kundus eine damals ruhige Region, in der man nicht mit größeren Kampfhandlungen rechnen musste.

Mit dem Wiedererstarken der Taliban, mit dem man angesichts des beschriebenen Machtvakuums bereits früher hätte rechnen können, verschlechterte sich die Sicherheitslage in weiten Teilen des Landes erheblich – schließlich auch in der Nordregion. Die militärische Reaktion darauf war unzureichend. Das deutsche Kontingent verfügt bis heute angesichts der Ausdehnung seines Verantwortungsbereichs (mit 160.000 km² fast die Hälfte der Fläche der Bundesrepublik) weder über ausreichende Aufklärungsmittel noch über ausreichende und angemessen ausgestattete Kampftruppen. Eine wie immer geartete Präsenz in der Fläche ist angesichts der verfügbaren Kräfte völlig ausgeschlossen. Bis vor wenigen Monaten ließen darüber hinaus die nationalen Einsatzregeln ein offensives Vorgehen gegen die Taliban nicht zu.

In den südlichen, schon seit längerem heftig umkämpften Provinzen erlitten die Taliban zwar schwere Verluste durch ISAF – wobei gelegentlich auch Verletzte und Tote unter der Zivilbevölkerung zu beklagen waren –, konnten sich aber meistens schnell regenerieren und verlorengegangenes Terrain zurückgewinnen. Da die Bevölkerung mangels militärischer Präsenz auf dauerhaften Schutz durch ISAF nicht bauen konnte, war von ihr nachhaltiger Widerstand gegen die Taliban nicht zu erwarten. Die Verluste unter den ISAF-Kräften bei diesen Gefechten führten nicht zu ihrer Verstärkung, sondern beflügelten vielmehr die Rückzugsforderungen aus den jeweiligen Entsendestaaten.

Schon diese kursorische Aufzählung von Fehlern und Versäumnissen der Afghanistan-Politik zeigt eindeutig: Von Beginn an war die internationale Staatengemeinschaft offenkundig nicht bereit, Mittel und Ressourcen für die Stabilisierung des Landes in einem Umfang bereitzustellen, der eine realistische Chance geboten hätte, das angestrebte Ziel auch zu erreichen. Man kann daher durchaus unterschiedlicher Auffassung darüber sein, ob man sich an einer solchen – wenig erfolgversprechenden – Operation hätte beteiligen sollen. Wenn die Sicherheit Deutschlands auch am Hindukusch verteidigt wird (SPD-Verteidigungsminister Peter Struck im Jahr 2002), dann scheint die Sicherheit unseres Landes der damaligen Regierung nicht viel wert gewesen zu sein.

Angesichts dieser Versäumnisse ist Afghanistan heute in einem Zustand, der ernsthaft daran zweifeln lässt, ob es selbst bei vermehrter Anstrengung möglich sein wird, eine erneute Talibanherrschaft über das gesamte Land zu verhindern. Ein schneller Rückzug wäre dennoch keine vernünftige Option. Er würde alle bisher erreichten Aufbauleistungen in Frage stellen, die afghanische Bevölkerung ihrem Schicksal überlassen, die Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit von UNO, NATO und EU nachhaltig beschädigen und die Region einschließlich der Nuklearmacht Pakistan in ein sicherheitspolitisches Chaos taumeln lassen. Das wäre keine von Verantwortung geprägte Politik. Was ist daher zu tun?

Selbstverständlich muss eine Beurteilung der Lage von der aktuellen Situation ausgehen. Die öffentlich zugängliche ausführliche Analyse des ISAF-Befehlshabers General McChrystal und seine Vorschläge zum weiteren Vorgehen sind weitgehend plausibel. Er weist erneut darauf hin, dass die Stabilität des Landes nicht allein mit militärischen Mitteln zu erreichen ist und die zivilen Anstrengungen intensiviert werden müssen. Das ist zwar eine Binsenweisheit, aber dennoch wird seit acht Jahren dagegen verstoßen. Die internationale Staatengemeinschaft muss sich erheblich stärker in den Verwaltungsaufbau des gesamten Staates einbringen – und dies, wie ebenfalls von McChrystal gefordert, nicht ausschließlich über die Zentralregierung, sondern dezentral bis auf die untere kommunale Ebene. Das wird zwar auf den Widerstand der Regierung stoßen, aber Karsai weiß letztlich, dass seine Tage ohne die Unterstützung des Westens gezählt wären. Die internationale Staatengemeinschaft muss sich auch finanziell noch stärker engagieren. Durch eigene Beauftragte vor Ort sollte sie aber dafür sorgen, dass die Mittel auch den Zwecken zugute kommen, für die sie gedacht sind. Die Bevölkerung des Landes misst den Wert einer Regierung nicht in erster Linie an demokratischen Errungenschaften, sondern an der Verbesserung des eigenen Lebensstandards. Vor allem müssen Arbeitsplätze geschaffen werden, um den Taliban die Rekrutierung nicht allzu leicht zu machen. Das avisierte Aussteigerprogramm für Taliban dagegen erscheint wenig erfolgversprechend. Anhänger, die sich entschließen sollten, gegen Geld auszusteigen, würden ihre Belohnung sicherlich nicht lange genießen können – und ihre Familien auch nicht; denn weder die afghanischen Sicherheitskräfte noch ISAF könnten sie schützen. Ohne einen erkennbaren wirtschaftlichen Fortschritt haben die Taliban jedenfalls leichtes Spiel.

Alle Anstrengungen auf diesem Feld sind jedoch nutzlos, wenn es nicht gelingt, ein halbwegs sicheres Umfeld zu schaffen. Insofern ist es ohne Sinn, einen Vorrang des Zivilen über das Militärische zu postulieren, wie Bischöfin Käßmann das tut. Die militärische Absicherung eines stabilen Umfeldes ist vielmehr unabdingbare Voraussetzung für den zivilen Aufbau und jeglichen Fortschritt in diesem Bereich. Dazu ist eine größere Präsenz in der Fläche erforderlich, die jedoch nur mit einem Zuwachs an Kräften zu erreichen ist. General McChrystal hat 130.000 Soldaten für ISAF gefordert und m.E. dabei bereits einige Konzessionen an das (vermutlich) politisch Machbare gemacht. Denn rein operative Überlegungen führen angesichts der Größe des Raumes zu einem deutlich höheren Kräfteansatz.

Im Übrigen hat McChrystal bereits einen radikalen Strategiewandel für ISAF hin zu dem angeordnet, was Deutschland im Rahmen des Ansatzes der vernetzten Sicherheit seit langem propagiert, allerdings nie richtig vollzogen hat. Die neue Strategie McChrystals sieht auch vor, die höhere militärische Präsenz in der Fläche mit einer größeren Öffnung zur Bevölkerung zu verbinden, auch wenn dies mit höheren Risiken für die Soldaten verbunden sei. Dieser Ansatz ist grundsätzlich richtig; die Bundeswehr hat ihn mit Erfolg auf dem Balkan praktiziert. Wer im Hochsicherheitscamp sitzt, kann den Menschen keine Sicherheit vermitteln, und eine neue Schule kann man nicht aus einem gepanzerten Fahrzeug heraus einweihen. Die Absolutheit allerdings, mit der McChrystal fordert, sich zu exponieren und auf Schutz zu verzichten, halte ich – das sage ich ohne Umschweife – für falsch. Vielmehr muss man situationsabhängig entscheiden, welche Art von Schutz angemessen ist, und auch die abschreckende Wirkung gepanzerter Fahrzeuge sollte man nicht unterschätzen. Jedenfalls ist es für unsere Soldaten nicht hinnehmbar, sich in einem Gelände, in denen man mit Sprengfallen und Hinterhalten rechnen muss, ohne ausreichenden Schutz und Feuerkraft zu bewegen und dadurch höhere Verluste bewusst in Kauf zu nehmen. Die Taliban jedenfalls werden die am wenigsten geschützten Objekte zum Ziel ihrer Angriffe machen. Sie nutzten in der vergangenen Woche in Pakistan die Einweihung einer Mädchenschule für ihren Anschlag auf amerikanische Ausbilder bei der pakistanischen Armee und trafen damit zwei Hauptziele auf einen Schlag. Ob man ein höheres Risiko eingehen muss, weil sonst ein wichtiges Ziel nicht erreicht werden kann, müssen die Führer vor Ort je nach Lage entscheiden.

Nicht zuletzt fordert McChrystal – und das ist inzwischen Allgemeingut – die Ausbildung der afghanischen Sicherheitskräfte erheblich zu intensivieren. Die Versäumnisse Deutschlands bei der übernommenen Polizei-Ausbildung sind bereits beschrieben worden. Aber auch die Ausbildung der afghanischen Armee ist zu spät und mit viel zu geringen Kräften begonnen worden. Zudem war das Programm anfangs politisch umstritten und mit vielen einschränkenden Auflagen versehen. Inzwischen ist die Bereitschaft, auf solche Einschränkungen zu verzichten, gewachsen – vor allem, weil man erkannt hat, dass man nur über den Aufbau und die Ausbildung der afghanischen Sicherheitskräfte einen halbwegs gesichtswahrenden Rückzug verwirklichen kann. Man sollte sich aber auch in diesem Bereich keinen Illusionen hingeben. Polizisten und Soldaten der unteren Ränge lassen sich relativ schnell ausbilden. Die Ausbildung von Ausbildern und Führern dauert jedoch Jahre. Selbst bei ihrem hochentwickelten Ausbildungssystem benötigt die Bundeswehr ca. 4 Jahre für die Ausbildung zum Gruppenführer, 10 Jahre zum Zugführer oder Kompaniechef und 20 Jahre zum Bataillonskommandeur, von noch höheren Kommandofunktionen gar nicht zu reden. Wer glaubt, innerhalb weniger Jahre Streitkräfte aufbauen zu können, die im Kampf gegen die Taliban erfolgreich bestehen können, irrt. Man schaue nur auf die immensen Probleme der pakistanischen Armee, die über ein qualifiziertes Führerkorps verfügt, in der Auseinandersetzung mit demselben Gegner.

In der Londoner Afghanistan-Konferenz in der vergangenen Woche sollten die Weichen für einen erfolgreichen Abschluss der Mission in Afghanistan gestellt werden. Es ist nicht zu erkennen, dass die dort beschlossenen Maßnahmen den beschriebenen Herausforderungen auch nur annähernd gerecht würden. Der Beitrag der Bundesrepublik Deutschland dazu lässt sich mit sechs Worten beschreiben: Zu wenig, zu spät, nicht konsistent. Wenn es bei diesem halbherzigen Ansatz bleibt, ist der Misserfolg vorprogrammiert.

Hinweis:
Der Beitrag ist auch im Blog "Außen- und Sicherheitspolitik" veröffentlicht worden. Zu diesem Thema siehe auch "Einsätze - einige Fragen an Minister Jung" vom September 2008 und Hans-Heinrich Dieter "Chefsache" vom 28.01.2010. Darüber hinaus gibt es ein sehr lesenswertes Buch von Marc Lindemann zum Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr: „Unter Beschuss“.